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美国律所因疫情起诉中国,荒谬!武汉市民申请

时间:2020-04-06 10:41 作者:佚名 点击:

近期,有媒体报道:美国一家名为“伯曼律师团队”的律师事务所宣称,对中国政府及部分政府机构发起集体诉讼,要求中国对正席卷美国的新冠病毒负责,并要求中国政府赔偿数十亿美元。

“知乎用户”整理了此案相关信息,进行了分析。此案是民事集体诉讼案件,美国佛罗里达州南区联邦地区法院迈阿密法庭已受理此案。此案原告是佛罗里达的四个居民和博卡拉顿的一家棒球训练中心。

此案被告是中华人民共和国,中华人民共和国卫生健康委员会,中华人民共和国应急管理部,中华人民共和国民政部,湖北省人民政府,武汉市人民政府。

本案原告在起诉文书中称:“中华人民共和国和其他被告明知COVID-19存在危险性,有可能引发一场大流行,但行动缓慢,它们一方面逃避现实,一方面为了自身的经济利益而掩盖事实。”“被告的行为已经并将继续造成人身伤害和死亡,以及其他损害。”

起诉书要求中国政府为新冠肺炎疫情“负责”并“赔偿数十亿美元”,声称“虽然中国阻止了新冠病毒的早期扩散,但未能完全遏制该病毒”。起诉书中未明确说明数十亿美元的赔偿是如何计算得来。

此案原告2位代理律师是BermanBerman律师事务所的律师。报道称,该律所正寻求任何感染新冠肺炎或受疫情影响的美国人加入他们,以达成集体诉讼的目的。

“知乎用户”认为,主权国家享有主权豁免是一项基本国际法准则,一个主权国家成为他国国内诉讼当事人一方的情况非常有限,此案件很明显就是一个闹剧。

如果此案是一出闹剧,热闹也只是美国人的,与我们关系不大。不过,此案却引发了一个现实的问题:国内那些因疫情遭受人身和财产损害的人们,能否取得国家赔偿?

国家是社会发展到一定阶段的产物,是经济上占统治地位的阶级“获得了镇压和剥削被压迫阶级的新手段”(恩格斯语)。国家的统治和社会管理是通过各个职能部门(国家机关)的行为来实现,而上述行为最终都是通过个人(国家机关的工作人员)来实现。

是人就会犯错!国家工作人员在履行职责过程中也难免犯错,造成公民、法人损害,应当赋予受害人一定救济途径。国家赔偿制度由此出现。

最早确立国家赔偿制度的国家是法国。大约在1872年,法国纪龙德省国营公司的工人,在开翻斗车作业时将勃朗哥的女儿撞伤。勃朗哥以纪龙德省省长为被告,向民事法院提起赔偿诉讼。被告提出管辖权异议,认为应当由行政法院审理。1873年法国行政法院作出判决,明确了国家赔偿责任。此案被视为法国国家赔偿制度正式确立的标志。

此后,很多国家通过立法或者判例的形式确立了国家赔偿制度。大陆法系国家与英美法系国家,对于国家赔偿责任的性质存在不同认识。

英美法系国家普遍认为,国家赔偿应归属于民事责任。在美国,对于因美国联邦政府发生侵权赔偿事项,由普通法院依照民事诉讼程序审理。

大陆法系国家将国家赔偿责任视为一种独立的国家责任,适用于不同于民事责任的法律制度。

我国早在1954年《宪法》中,就对国家机关及其工作人员侵犯公民权利,应当给予赔偿作出了原则规定。之后,《民法通则》《行政诉讼法》中也作出了相应规定。1995年1月1日,我国《国家赔偿法》施行,标志着我国国家赔偿制度的正式确立。

《国家赔偿法》第二条 国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

我国《国家赔偿法》将赔偿的范围限定在行政和司法领域。国家赔偿只有行政赔偿和司法赔偿二类。疫情可能引发的国家赔偿不涉及司法领域。

那么,国内因疫情遭受人身和财产损害的公民、法人和其他组织,能否依据《国家赔偿法》的规定取得行政赔偿?

《国家赔偿法》第三条、第四条、第五条是对我国行政赔偿范围的具体规定。《国家赔偿法》第三条、第四条、第五条具体内容详见下表:

如上表所示,《国家赔偿法》对于行政赔偿的范围,采取“列举条款”+“兜底条款”的立法模式。第三条第(一)(二)(三)(四)项列举了侵犯人身权的具体情形。第四条第(一)(二)(三)项列举了侵犯财产权的具体情形。

第三条第(五)项是侵犯人身权行政赔偿的兜底性规定;第四条第(四)项是侵犯财产权行政赔偿的兜底性规定。这两项规定是为适应实践中的复杂情况所作的概括性规定。

因疫情遭受人身损害不属于第三条第(一)(二)(三)(四)项规定的列举情形。因疫情遭受财产损害也不属于第四条第(一)(二)(三)项规定的列举情形。那么,国内因疫情遭受人身和财产损害是否属于第三条第(五)项、第四条第(四)项的兜底性规定?

根据上述法律规定,国家赔偿所指向的行为必须具备两点:(1)行使职权;(2)行为违法。

行使职权是确定国家赔偿的前提条件。在国家赔偿制度中,行使公共职能或者行为的性质对赔偿责任的判断具有决定意义。

行政职责与行政职权是一枚硬币上的两面:行政职权的概念强调行政机关有权力做某事,行政职责的概念则侧重于行政机关有义务做某事。

此次新冠疫情属突发传染病,疫情防控应当适用《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》的相关规定。

根据《传染病防治法》,地方各级人民政府、县级人民政府卫生行政部门及有关部门、疾病预防控制机构、医疗机构,都负有履行疫情报告责任、疫情防控职责。相关职责参阅下表:

根据《突发事件应对法》,地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门,对突发事件,有采取预防措施、报送或通报突发事件信息、发布突发事件警报、采取处置措施等职责。

关于疫情报告,《突发公共卫生事件应急条例》第19条、第20条、第23条规定了具体的突发事件应急报告程序。具体突发事件应急报告及通报程序详见下图:

根据上述法律规定,如相关机构未履行相关职责,会受到责令限期改正,通报批评;负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

《国家赔偿法》第三条、第四条的“列举条款”中所列明违法行为主要是实施行为,这种行为在法律上称为“作为”。国内媒体对此次疫情中一些机构的批评,主要集中在不作为。那么行政不作为是否属于行政赔偿范围呢?

最高人民法院副院长江必新主编的《中华人民共和国国家赔偿法条文理解与适用》认为,《国家赔偿法》第三条第(三)项规定“以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的”;条文中的“放纵”规定,从立法层面明确将不作为纳入国家赔偿范围。

输最高人民法院关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复

你院《关于张美华等五人诉天水市公安局麦积分局行政赔偿案的请示报告》收悉,经研究,答复如下:

公安机关不履行或者拖延履行保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权法定职责,致使公民、法人或者其他组织人身、财产遭受损失的,应当承担相应的行政赔偿责任。

公民、法人或者其他组织人身、财产损失系第三人行为造成的,应当由第三人承担民事侵权赔偿责任;第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明的,应当根据公安机关不履行、拖延履行法定职责行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素,判决其承担相应的行政赔偿责任。

但是,上述《答复》是最高人民法院针对具体案件的回复,并不具有普遍约束力。《国家赔偿法》第三条第(三)项规定,也是针对特定行政相对人的具体行政行为。

而此次疫情中有关机构的不作为并不是针对特定的张三或李四,而是不特定的群体。因此,即使具体的行政不作为属于行政赔偿范围;那么,针对不特定行政相对人的不作为是否一定属于行政赔偿范围呢?

行政法将法律规范保护的利益分为公共利益和个人利益。如果法律规范直接指向的是公共利益,其对个人利益的影响在大陆法系行政法理论中被称作“反射利益”,即法规之目的在保障公共利益而非个人私益,但因法规之规定对个人也产生一种有利之附随效果。

传统行政法理论认为,对于直接指向个人利益的行政法规范,特定行政相对人可以就行政机关的不作为申请行政赔偿。对于直接指向公共利益从而对个人仅具有 “反射利益”的行政法规范,特定行政相对人不能就行政机关的不作为申请行政赔偿。

如果法律规范所规定的行政机关作为义务不是针对特定行政相对人,但特定行政相对人的利益却有可能受损。对此德国行政法学创造了“保护规范理论”来应对。在我国台湾地区,“最高法院”曾援引保护规范理论,后经大法官提出修正意见。

该意见指出:“法律规定之内容非仅属授予国家机关推行公共事务之权限,而其目的系为保护人民生命、身体及财产等法益,且法律对主管机关应执行职务行使公权力之事项规定明确, 该主管机关公务员依此规定对可得特定之人所负作为义务已无不作为之裁量余地, 犹因故意或过失怠于执行职务, 致特定人之自由或权利遭受损害, 被害人得依“国家”赔偿法第二条第二项后段, 向“国家”请求损害赔偿。”

从这条意见中可以推出台湾地区保护规范理论的4个要件, 即存在保护规范、行政机关无裁量权(或者裁量缩减至零)、行政机关存在过错 (故意或者过失)、特定人的自由或权利遭受损害 。

我国目前的法律制度尚未引入保护规范理论。司法实践中,法院还没有案例判定行政主体针对不特定行政相对人的不作为属于行政赔偿范围。

如果我国法律制度中已引入保护规范理论,如果此次疫情中有关机构发生了针对不特定行政相对人的不作为,是否一定会引发行政赔偿?

新冠病毒寄宿于人体,绝大部分被感染者是被其他已感染病毒的人传染。被感染者似乎应向病毒传播者主张赔偿责任,似乎并不存在行政赔偿的空间。

但是,如果政府相关部门没有及时采取防范措施,导致疫情大规模传播。在这种情况下,主张行政赔偿在情理上似乎是顺理成章;在法理上,站得住脚吗?

不作为情形下的损害结果,大多数是多因一果,不作为只是结果发生的一个原因。司法实践中,还会产生民事案件与行政案件的交叉,大大增加了案件的难度。

李普仁等11人申请再审称:一、乐昌市人民政府没有依法定职责供应抗狂犬病血清,造成曹有凤因狂犬病病发死亡。二、曹有凤的死亡与乐昌市卫生局在对疫苗监督管理和预防接种中程序错误以及使用假疫苗等事实有直接的因果关系。三、乐昌市疾控中心应当承担行政赔偿责任。

本院认为,关于乐昌市人民政府是否应当承担行政赔偿责任问题。乐昌市人民政府对传染病防治工作负有领导职责,但不承担实施具体防治工作的职能。××暴发并流行的紧急状态下人民政府应当组织各部门统一协调采取预防和控制措施的情形,并非对人民政府在单独个案中直接承担具体的救治、隔离、接种以及提供药品等专门职责的规定。乐昌市人民政府并无违法行使职权致使李普仁等11人权利受侵害的情形,原判决认定李普仁等11人主张乐昌市人民政府承担行政赔偿责任缺乏事实根据和法律依据,并无不当。

关于乐昌市卫生局是否应当承担行政赔偿责任问题。“卫生部门负责人用狂犬病疫苗的供应,××人的诊治”的规定,××防治工作有关的管理工作为主,并无应由卫生行政部门具体实施相关专业性工作的要求。乐昌市卫生局已经履行了应尽的监管职能。故原判决认定李普仁等11人要求乐昌市卫生局承担行政赔偿责任缺乏事实根据和法律依据,并无不当。

关于乐昌市疾控中心是否应当承担行政赔偿责任问题。乐昌市疾控中心的诊疗行为是民事行为,不形成行政法律关系,其治疗业务上疏失不产生行政赔偿责任。李普仁等11人关于乐昌市疾控中心系授权代行行政职责的主张不能成立,原判决认定其要求乐昌市疾控中心承担行政赔偿责任缺乏事实根据和法律依据,亦无不当。

综上,李普仁等11人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项、第三项及第四项等规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第七十四条之规定,裁定如下:

最高人民法院在前述《答复》中亦指出,“应当由第三人承担民事侵权赔偿责任;第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明的,应当根据公安机关不履行、拖延履行法定职责行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素,判决其承担相应的行政赔偿责任“。

现实生活中,许多突发事件往往不能预见、不能避免、不能克服。司法实践中,法院有时会把突发事件认定为不可抗力,驳回行政赔偿申请。

原告牟伦香、左燚、左某诉称,2015年2月14日23时左右,左志林(系原告牟伦香之子,左燚、左某之父)驾驶装满水泥的鄂Q×××××号货车沿318国道从万州向利川方向行驶,左志林之妻张秀翠随车同行。

当车行至利川市谋道中山村三组,即318国道利川谋道鸡头沟1698KM+900M路段时,公路右侧上方约200M处的山体发生岩体崩塌地质灾害,造成被跌落的巨石砸中车辆,左志林、张秀翠死亡,车辆砸损报废的事故。

该路段是地灾多发地段,自2013年以来已发生数次事故,但二被告至今未进行排除治理,现依法提起诉讼,请求:

一、确认被告不正确履行法定职责,对318国道谋道鸡头沟段存在的地灾隐患发现后不开展具体的工程治理,排除随时有可能发生的危岩垮塌的具体行政行为违法。

二、被告不正确履行法定职责,导致原告亲属2人死亡,请求被告依法承担国家行政赔偿损失2297846.50元。

三、鸡头沟段目前仍然存在多处危岩,被告至今未治理威胁318国道车辆行人安全,恳请法院提出司法建议,裁判被告履行法定职责,避免事故发生。本案诉讼费由被告承担。

本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项规定,提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。本案中,2015年2月14日发生的事故属地质灾害,原告牟伦香、左燚、左某对被告利川市人民政府、利川市国土资源局在地质灾害防治过程中的履职行为存有异议,应依据《地质灾害防治条例》的规定向相关部门反映并申请救助。

原告牟伦香、左燚、左某起诉的事项不属于人民法院行政诉讼受案范围,其要求被告利川市人民政府、利川市国土资源局承担行政赔偿责任不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定,对其一并提起的行政赔偿诉讼,人民法院亦不应予以受理。经本院审判委员会讨论决定,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定,裁定如下:

通过上述分析,我们可以看到,即使跳越重重假设,因疫情遭受损失的人们申请行政赔偿之路,依然充满巨大的不确定;我们可以看到,我国行政法理论和司法实践的改进,还有巨大的空间。

随着经济、社会的发展,行政机关的职能从传统意义上维护社会秩序的功能,开始向预防公害产生等监管职能发生转变;行政机关所承担的职务义务的范畴也随之不断扩大。相应地,国家赔偿的范围也应当不断扩大。

在此背景下,需要对行政法上的职权行为进行重新定位和解析。据此重新定义国家赔偿的范围。日本的研究成果和司法实践,可以给我们提供很好的借鉴。

日本行政赔偿制度,在逾半世纪立法未作修改的背景下能够通过判例、学理解释的方式实现立法之实效,其中彰显出的是日本法律体制整体之稳定与自洽。

法律概念本身的不确定性给法律解释保留了空间。每一次事件,每一个诉讼,都为法律解释提供了契机。我们错过了2003年的“非典”,错过了2008年的“三聚氰胺”,我们还会错过2020年的“新冠疫情”吗?